Perustuslain (731/1999) 2.3 §:n mukaan julkisen vallankäytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Tässä säännöksessä on sisään kirjattu virkavastuu, jonka mukaan viranhaltijan on tunnettava oman alansa lainsäädäntö – ja tätä tarkoin noudatettava.
Rakennusvalvojan on toki noudatettava tarkoin rakennuslakia, mutta häntä sitoo viranhaltijana myös hallintolain (434/2003) menettelylliset vaatimukset. Myös näitä menettelyllisiä vaatimuksia hänen on tarkoin noudatettava julkista hallintotehtävää hoitaessaan.
Viranomaisen virkavastuuseen kuuluu siis, että hän a) tuntee työssään tarvittavan lainsäädännön (paitsi substanssin, myös menettelylliset säännökset) ja b) tarkoin noudattaa tätä lainsäädäntöä.
Hallintoasian käsittelystä eli hallintomenettelystä säädetään hallintolaissa. Hallintomenettelyn sääntelyn idea on yksilön oikeusturvan varmistaminen asettamalla viranomaiselle menettelyvaatimuksia.
Perusteet hyvän hallinnon toteuttamiselle on kirjattu perustuslakiin. Sen mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä toimivaltaisessa viranomaisessa (PL 21 §). Oikeus hyvään hallintoon, asianmukainen ja viivytyksetön käsittely on siis meidän jokaisen perusoikeus.
Hyvän hallinnon periaatteet koskevat kaikkea julkisen hallintotehtävän hoitamista. Näitä ovat muun muassa hallintolakiin kirjattu palveluperiaate (HL 7 §) ja neuvontavelvollisuus (HL 8 §). Nämä edellä mainitut periaatteet korostustuvat hallintomenettelyssä erityisesti jo ennen asian varsinaista vireillepanoa. Viranhaltijalle on siis kirjattu velvoitteita lakiin jo ennen kuin itse asia tulee kunnan viranomaiselle käsittelyyn eli vireille kunnan viranomaisessa.
Rakennusvalvonnassa palveluperiaatetta ja neuvontavelvollisuutta voisi toteuttaa vaikkapa viranomaisen helpolla saavutettavuudella (puhelimitse, kasvotusten) sekä yritysmaailman prosesseissa paljon käytössä olevilla, riittävän kattavilla ”check list”-listauksilla. Näistä jokainen voisi etukäteen tarkistaa, onko kaikki tarvittava materiaali kasassa, tarvittavassa muodossa.
Neuvontavelvollisuuden mukaisesti rakennusvalvojan tulisi olla saavutettavissa siten, että rakentajan olisi mahdollista käydä keskusteluja ennen lupahakemuksen jättämistä, ja varmistaa näin rakennusvalvontaan lähetettävän materiaalin riittävyys ja oikeellisuus. Neuvonta ja palvelu ovat siis lakiin kirjattuja velvoitteita viranhaltijalle.
Hallintoasian vireillepanoa koskevissa menettelyllisissä säännöksissä on myös asian vireillepanijalle (eli tässä tapauksessa kuntalaiselle) asetettu vaatimuksia. Näitä vaatimuksia on kuitenkin suhteessa vähemmän kuin viranomaiselle asetettuja vaatimuksia. Asiakirjan lähettäjän velvollisuus on ainoastaan selvittää toimivaltainen viranomainen (HL 17 §) sekä huolehtia asiakirjan sisällöstä (HL 16 §).
Hallintolain vaatimuksen mukaisesti vireillepanoasiakirjasta tulee käydä ilmi 1. mitä asia koskee, 2. lähettäjän nimi ja 3. tarvittavat yhteystiedot asian hoitamiseksi. Asia pannaan vireille kirjallisesti ilmoittamalla vaatimukset perusteineen (HL 19 §). Tässä vaiheessa siis ei aseteta tavalliselle maallikolle vaatimuksia siitä, että asiakirjojen sisältö pitäisi olla täydellisen oikein asian ratkaisemiseksi.
Hallintoasian vireilletulon jälkeen (eli kun asiakirja on toimitettu toimivaltaiselle viranomaiselle) hyvän hallinnon menettelylliset vaatimukset koskevat viranomaisen toimintaa tästä eteenpäin. Velvoittavat siis viranhaltijaa, ei kuntalaista.
Hallintolain 23 §:n mukaan asiakirjan lähettäjää on kehotettava määräajassa täydentämään asiakirjaa eli puuttuvat tiedot. On viranomaisen velvollisuus selvittää vireilletuloasiakirjan puutteet, ja on viranomaisen velvollisuus kehottaa määräajassa asiakirjaa täydentämään.
Mikäli rakennuslupahakemus on puutteellinen, on rakennusvalvojan yksilöitävä nämä puutteet ja kehotettava nämä puutteet hakemusasiakirjasta täydentämään määräajassa. Mikäli annettua määräaikaa ei noudateta, on viranomaisella oikeus ja velvollisuus ratkaista asia (esimerkiksi kielteinen päätös, puutteelliset tiedot).
Tämä tarkoittaa siis myös sitä, että mikäli rakennusvalvontaan toimitetaan ”huonoja” hakemuksia, niiden täydentämistä voidaan odottaa rajallinen aika, mutta niitä ei tarvitse säilyttää jonossa, vaan ne voidaan ratkaista kielteisellä päätöksellä, mikäli asianosainen ei toimita tarvittavaa lisämateriaalia määräaikaan mennessä.
Jo aiemmin mainitun hallintolain neuvontavelvollisuuden tarkoitus on nimenomaisesti estää edellä mainittuja tilanteita. Hakemus tulee ”oikeanlaisena” kun viranomainen on neuvomalla antanut ohjeet siihen, millainen hakemuksen tulee sisällöllisesti olla.
Hallinnon joutuisuusvaatimus on perustuslakiin kirjattu perusoikeus. Viranomaisella on velvollisuus käsitellä vireillepantu hallintoasia ja antaa asianmukainen vastaus, joka voi olla hyväksyminen/hylkääminen, tutkimatta jättäminen, asian siirto toiselle viranomaiselle tmv. Asia ei siis voi jäädä ”roikkumaan”, vaan jokin ratkaisu asiaan on annettava (hallintopäätös).
Hallintolaissa säädetään asian käsittelemisestä ilman aiheetonta viivytystä (HL 23 §). Viranomaisen on esitettävä asianosaisen pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta. Hallintolain 23 §:n mukaa viranomaisen on määriteltävä toimialansa keskeisissä asiaryhmissä odotettavissa oleva käsittelyaika sellaisille hallintopäätöksellä ratkaistaville asioille, jotka voivat tulla vireille vain asianosaisen aloitteesta. Siis myös rakennuslupapäätöksille. Rakennusvalvonnan palvelulupaus on mitä suurimmassa määrin tämän lainkohdan noudattamista.
Mitä asian selvittämiseen tulee, on velvollisuus siinäkin edelleen viranomaisella. Jos lupahakemus on tullut puutteellisena vireille, on viranomaisen velvollisuus hankkia riittävät tiedot asian ratkaisemiseksi.
Hallintolain 35 §:ssä todetaan, että viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Viranomaisen on huolehdittava ja viranomaisen on hankittava. Siis tässäkin kohtaa laki velvoittaa viranomaista, ei kuntalaista. Viranomaisen on toki selvitettävät ensin itselleen, mikä hakemuksessa tai sen liitteissä on puutteellista ja millaisia lisätietoja asian ratkaisemiseksi tarvitaan.
Jo aiemmin mainittu hallintolain mukainen neuvontavelvollisuus velvoittaa viranomaista myös tässä vaiheessa prosessia. Määräajan käyttäminen selvityspyynnössä on sekin hallintolain mukaista.
Viranomainen siis antaa tietyn ajan asianosaiselle, ja tässä annetussa ajassa riittävät selvitykset on viranomaiselle toimitettava. Mikäli ei näin tapahdu, viranomainen tekee asiassa päätöksen (hyväksyminen/hylkääminen), eikä jätä asiaa roikkumaan tai siirrä paperikasan alimmaiseksi odottamaan.
Salla Paakkunainen heittää yleisönosastokirjoituksessaan (SHL 29.8.2018) vahvasti palloa tässä prosessissa maallikolle eli rakentajalle. Hallintolain näkökulmasta prosessi näyttäytyy aivan toisenlaisessa valossa.
Ei käy kiistäminen, etteivätkö hyvin ja oikein laaditut hakemukset nopeuttaisi prosessia. Hallintolain mukainen neuvontavelvollisuus on kuitenkin olennainen osa ongelmien ratkomisessa. Lisäksi viranomaisen asettamat selkeät määräajat esimerkiksi puutteellisen hakemuksen täydentämisessä ja rohkeus tehdä myös kielteinen päätös, mikäli tarvittavaa materiaalia päätöksen tekemiseksi ei asianomainen määräajassa toimita, selkeyttäisivät lupaprosessia merkittävästi.
Hallintolaissa säädetään myös yhdessä käsittelemisestä (25 §). Jos samanaikaisesti on vireillä useampi asiallisesti samansisältöinen lupahakemus, ne voidaan ratkaista samanaikaisesti.
Asianomainen saa aina laitettua asian (hakemuksen) uudelleen vireille ja kielteisestä päätöksestäkin saa aina valittaa. Nämä kuuluvat hallinnon oikeusturvaan. Jos jo lupaprosessin alkumetreillä viranomaisen saavutettavuus osoittautuu haastavaksi, jää hallintolain mukaiset neuvontavelvollisuus ja palveluperiaate melko varmasti toteutumatta. Viime kädessä kysymys on organisaation ja itsensä johtamisesta.
Mirva Kittilä
p.s. Lukusuosituksena HTT Ulla Väätäisen ”Oikein ja joutuisasti: joutuisuus hyvän hallinnon ja oikeusturvan takeena hallinnossa” (Lakimiesliiton kustannus 2011). Kirjassa käsitellään viranomaisille asetettua viivytyksettömän asian käsittelyn vaatimusta oikeusturvan osatekijänä. Teos on tarpeellista luettavaa kaikille julkisia hallintotehtäviä hoitaville.
Kommentointi on suljettu.